自1月23日武漢宣布“封城”以來，我國的嚴格應(yīng)對方針與策略已取得明顯成效。與當(dāng)前仍然處于疫情暴發(fā)高峰的歐美主要國家相比，付出與回報的差異是明顯的。
作為疫情防控的重要保障體系，交通運輸應(yīng)急管理在這場疫情防控阻擊戰(zhàn)中發(fā)揮了極其重要的作用，也暴露了不少問題。
筆者回顧近幾個月交通運輸應(yīng)急管理策略與應(yīng)對實踐，結(jié)合目前已頒布實施的相關(guān)應(yīng)急管理政策，對新冠肺炎疫情防控期間交通運輸應(yīng)急管理存在的若干問題進行反思，并對未來交通運輸應(yīng)急管理體系建設(shè)與應(yīng)對能力提升提出幾點建議。
交通運輸應(yīng)急管理尚存在若干問題
交通運輸保障的對象與邊界問題。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》部分條款明確了防疫物資的應(yīng)急保障，但并沒有明確由突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置帶來的保障經(jīng)濟與社會正常運行的出行和物資運輸問題。
嚴格意義上講，在應(yīng)急處置過程中，滿足人們?nèi)粘Ｉ畹幕拘枨?，也?yīng)該是交通運輸保障的對象與內(nèi)容。與之對應(yīng)的就是，疫情防控期間的“軟”隔斷措施如何確保應(yīng)急保障通道的正常，這應(yīng)該是邊界問題。
交通運輸服務(wù)的價格監(jiān)管問題。隨著疫情防控重點階段性轉(zhuǎn)換，交通運輸?shù)墓┬桕P(guān)系同步發(fā)生轉(zhuǎn)變。在一些城市交通、區(qū)域交通或是國際交通領(lǐng)域中，發(fā)生了價格上漲以及擾亂市場秩序的問題。但由于交通服務(wù)并非普通商品，即使是在正常運行狀態(tài)下，也存在著一定的監(jiān)管困難。
消費者權(quán)益保障問題。這個問題主要集中表現(xiàn)在民航機票的退改簽方面，雖然在疫情防控期間民航局先后多次發(fā)布了關(guān)于做好機票退改簽服務(wù)要求的通知，但由于政策生效時間與企業(yè)執(zhí)行時間的差異，以及民航局政策對國內(nèi)外航空公司的管制有效性差異，仍然發(fā)生了大量的消費投訴事件。再加上機票銷售的開放性，以及銷售渠道的多樣性，更加劇了這一問題的復(fù)雜性。
完善體系建設(shè) 提升應(yīng)對能力
細化突發(fā)事件分類與應(yīng)對策略。《交通運輸突發(fā)事件應(yīng)急管理規(guī)定》基本繼承了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中關(guān)于突發(fā)事件的定義，但進一步明確為“造成或者可能造成交通運輸設(shè)施毀損，交通運輸中斷、阻塞，重大船舶污染及海上溢油應(yīng)急處置等，需要采取應(yīng)急處置措施，疏散或者救援人員，提供應(yīng)急運輸保障的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”。這里明顯區(qū)分成兩個方面，即交通運輸體系自身的突發(fā)事件，和會對交通運輸體系造成影響的突發(fā)事件。
更為重要的是，即便不考慮上述定義中兩個方面的不同，“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”等突發(fā)事件的屬性與對交通運輸體系造成的影響也是差異巨大的，由此帶來的交通運輸應(yīng)急管理在不同事件中的響應(yīng)方式與處置策略也會明顯不同。
譬如，自然災(zāi)害、事故災(zāi)害等對交通運輸體系造成的可能是直接的物理性損壞與運行網(wǎng)絡(luò)的影響，但公共衛(wèi)生事件與社會安全事件對交通運輸體系帶來的只是“軟環(huán)境”影響。因此，有必要在相關(guān)的管理政策中根據(jù)不同突發(fā)事件的類別對交通運輸應(yīng)急管理模式、響應(yīng)方式和應(yīng)對策略等作出相應(yīng)的區(qū)分要求與安排。
強化應(yīng)急管理指揮關(guān)口上移。應(yīng)急處置關(guān)口前移，這是我們在應(yīng)急管理過程中強調(diào)最多的，也是做得最好的。但應(yīng)急管理指揮關(guān)口能夠有效上移，卻是在突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中對行業(yè)主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的考驗。
《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第四條明確規(guī)定“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”；第十七條規(guī)定“國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)各自的職責(zé)和國務(wù)院相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，制定國家突發(fā)事件部門應(yīng)急預(yù)案”。前者強調(diào)了管理組織問題，后者強調(diào)了管理職責(zé)問題，但在實際應(yīng)急處置過程中的流程與關(guān)口如何設(shè)計，卻并沒有明確，而且還容易形成“條塊分割”的缺陷。
強化應(yīng)急管理指揮關(guān)口上移的核心就是要加強交通運輸應(yīng)急預(yù)案的系統(tǒng)性、全面性與協(xié)調(diào)性。突發(fā)事件的區(qū)域內(nèi)整體應(yīng)急預(yù)案無疑是屬地政府為主體，但區(qū)域?qū)ν獾倪\輸通道設(shè)置以及應(yīng)急管理，顯然需要行業(yè)主管部門來統(tǒng)籌安排。防控的隔離措施，在交通運輸通道設(shè)置過程中，必然會遇到跨區(qū)域的難題，如何隔離、隔離什么、隔離方式如何，顯然都是屬地政府難以協(xié)調(diào)的。
事實上，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《交通運輸突發(fā)事件應(yīng)急管理規(guī)定》中對上述問題作出了回應(yīng)，但強調(diào)的日常行政管理體系間的銜接，未能直接與應(yīng)對突發(fā)事件時的當(dāng)事行政區(qū)域這一主體對應(yīng)，難免會影響到相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的可操作性。
加強應(yīng)急響應(yīng)等級劃分標準的量化。俗話說“兵馬未動、糧草先行”，疫情防控阻擊戰(zhàn)的物資儲備與調(diào)配的職責(zé)雖然不在交通運輸部門，但完成物資調(diào)配的交通運輸方案設(shè)計肯定在交通運輸部門。
因此，在應(yīng)對類似公共衛(wèi)生這種突發(fā)事件時，需要依據(jù)疫情發(fā)展的趨勢、影響的范圍、對交通運輸網(wǎng)絡(luò)沖擊，以及國家相應(yīng)儲備物資配送體系等基礎(chǔ)信息進行整理分類，對形成量化的指標體系實施監(jiān)測，并在建立主動評估模型的基礎(chǔ)上設(shè)計相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，從而形成與國家相應(yīng)響應(yīng)等級對應(yīng)的快速交通運輸保障體系。
譬如在此次應(yīng)對新冠肺炎疫情過程中，先后實施的對航空公司航班補貼，快速的客改貨管理機制，以及國際航線航班的調(diào)整和管控策略等，都是基于對交通運輸數(shù)據(jù)流量和疫情發(fā)展態(tài)勢相結(jié)合而作出的應(yīng)對。
未來，可以在總結(jié)此次疫情防控經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立更加精準的量化監(jiān)測與評估模型，增強交通運輸保障應(yīng)對策略的主動性。
提升應(yīng)急預(yù)案的系統(tǒng)性和敏捷性。對于交通運輸自生的突發(fā)事件，應(yīng)急預(yù)案的系統(tǒng)性與敏捷性是毋庸置疑的。但對非自生性的突發(fā)事件應(yīng)對，交通運輸保障的復(fù)雜性更加明顯，既涉及到民生保障問題，也涉及應(yīng)急保障問題。
因此，基于非自生性突發(fā)事件，提升交通運輸應(yīng)急預(yù)案的系統(tǒng)性和敏捷性必須做到如下三點：一是要確保交通運輸網(wǎng)絡(luò)的完整性與有效性，既要滿足生產(chǎn)與生活對交通運輸?shù)幕拘枨?，又要確保應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急交通運輸保障的及時性與高效性；二是要強化綜合運輸與多式聯(lián)運的協(xié)調(diào)性與連接性，既要考慮運輸服務(wù)企業(yè)自身的生存問題，也要考慮運輸服務(wù)企業(yè)在應(yīng)急保障中的主動性；三是要加強交通運輸保障的靈活性，航空運輸中的快速客改貨措施是常見的應(yīng)對措施，但對于有著完善的高速鐵路網(wǎng)的中國而言，還應(yīng)該考慮如何充分利用高速鐵路運輸服務(wù)的問題，譬如高鐵的客改貨是否有可能。
當(dāng)然，還有一點是需要重點思考的問題，即突發(fā)事件發(fā)生后的交通運輸服務(wù)價格監(jiān)管問題。這是個老大難問題，即便是正常時期，也依然存在，這需要充分考慮主管部門的設(shè)置或職責(zé)調(diào)整的問題。
